Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano (00390090215), in
persona del suo Presidente e legale rappresentante pro tempore, Arno
Kompatscher, rappresentata e difesa, tanto congiuntamente quanto
disgiuntamente, in virtu' della procura speciale rep. n. 25102 del 28
febbraio 2019, rogata dal Segretario generale della Giunta
provinciale dott. Eros Magnago, nonche' in virtu' della deliberazione
della Giunta provinciale di autorizzazione a stare in giudizio n. 110
del 26 febbraio 2019, dagli avvocati Renate von Guggenberg
(VNGRNT57L45A952K - renate.guggenberg@pec.prov.bz.it), Stephan
Beikircher (BKRSPH65E10B160H - stephan.beikircher@pec.prov.bz.it),
Cristina Bemardi (BRNCST64M47D548L
- cristina.bernardi@pec.prov.bz.it) e Laura Fadanelli
(FDNLRA65H69A952U - laura.fadanelli@pec.prov.bz.it), di Bolzano, con
indirizzo di posta elettronica avvocatura@provincia.bz.it ed
indirizzo di posta elettronica certificata
anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it e n. fax 0471/412099, e
dall'avv. Michele Costa (CSTMHL38C30H501R), di Roma, con indirizzo di
posta elettronica costamicheleavvocato@gmail.com e presso lo studio
di quest'ultimo in 00195 Roma, via Bassano del Grappa n. 24,
elettivamente domiciliata (michelecosta@ordineavvocatiroma.org
06/3729467);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art.
1, commi 865 e 866, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, recante
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021».
Nel supplemento ordinario n. 62/L nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 302 del 31 dicembre 2018 e' stata pubblicata la legge
30 dicembre 2018, n. 145, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021».
Il comma 865 dell'art. 1 di detta legge dispone che per gli enti
del Servizio sanitario nazionale che non rispettano i tempi di
pagamento previsti dalla legislazione vigente, le regioni e le
province autonome provvedono ad integrare i contratti dei relativi
direttori generali e dei direttori amministrativi inserendo uno
specifico obiettivo volto al rispetto dei tempi di pagamento ai fini
del riconoscimento dell'indennita' di risultato. La quota
dell'indennita' di risultato condizionata al predetto obiettivo non
puo' essere inferiore al 30 per cento.
Inoltre, viene previsto che la predetta quota dell'indennita' di
risultato:
a) non e' riconosciuta qualora l'ente sanitario registri
ritardi superiori a sessanta giorni oppure in caso di mancata
riduzione di almeno il 10 per cento del debito commerciale residuo;
b) e' riconosciuta per la meta' qualora i ritardi siano
compresi fra trentuno e sessanta giorni;
c) e' riconosciuta per il 75 per cento qualora i ritardi siano
compresi fra undici e trenta giorni;
d) e' riconosciuta per il 90 per cento qualora i ritardi siano
compresi fra uno e dieci giorni.
Il successivo comma 866 prevede che le regioni trasmettono al
Tavolo di verifica degli adempimenti regionali di cui all'art. 12
dell'intesa tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano, del 23 marzo 2005, una relazione in merito,
all'applicazione e agli esiti del comma 865. La trasmissione della
relazione costituisce adempimento anche ai fini e per gli effetti
dell'art. 2, comma 68, lettera c), della legge 23 dicembre 2009, n.
191, le cui disposizioni continuano ad applicarsi a decorrere
dall'esercizio 2013.
In particolare, per quanto riguarda le regioni a statuto speciale
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, l'ultimo periodo di
tale comma dispone che le stesse relazionano al citato Tavolo sullo
stato di applicazione del comma 865.
E' pur vero che il comma 1130 dell'art. 1 stabilisce che le
disposizioni della stessa legge si applicano alle regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, sicche' dovrebbe essere esclusa la diretta
applicazione delle norme della legge statale di bilancio, in quanto,
secondo l'insegnamento di codesta Ecc.ma Corte, detta formula di
salvaguardia dovrebbe essere volta ad escludere la diretta
applicazione alle autonomie speciali delle disposizioni statali che
non siano compatibili con gli statuti speciali e relative norme di
attuazione, al di fuori delle particolari procedure previste dai
rispettivi statuti (sent. n. 229/2013 e n. 141/2015).
Sennonche', nonostante detta clausola di salvaguardia, le norme
di cui ai commi 865 e 866 dell'art. 1, che si vanno ad impugnare,
recano disposizioni riferite espressamente anche alle province
autonome, sicche' la garanzia contenuta nella generale clausola di
salvaguardia risulta contraddetta e vanificata dalla dizione testuale
di tali singole disposizioni, di contenuto dettagliato e
immediatamente precettivo, per cui non e' nemmeno possibile
un'interpretazione adeguatrice al fine di renderle compatibili con il
rispettivo ordinamento statutario (Corte costituzionale, sent. n.
412/2004, n. 228/2013, n. 40/2016, n. 231/2017, n. 94/2018), con la
conseguenza che la clausola di salvaguardia di cui al comma 1130
dell'art. 1 non garantisce una copertura adeguata.
Pertanto, si rende necessario impugnare le predette disposizioni.
Quindi, con il presente ricorso la Provincia autonoma di Bolzano
solleva questione di legittimita' costituzionale delle disposizioni
statali indicate in epigrafe per i seguenti motivi di diritto.
Violazione degli articoli 8 (in particolare n. 1), anche alla
luce dell'art. 4, n. 7, 9 (in particolare n. 10), e 16 dello Statuto
di autonomia per il Trentino-Alto Adige/Südtirol (decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670), e relative norme
di attuazione, in particolare del decreto del Presidente della
Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (art. 2); violazione dell'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266; violazione del titolo II e
del titolo VI dello Statuto di autonomia, con particolare riferimento
all'art. 79, e delle relative norme di attuazione (decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268), nonche' degli articoli 103, 104 e
107 dello Statuto di autonomia e dell'accordo concluso tra il
Governo, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le
Province autonome di Trento e di Bolzano in data 15 ottobre 2014 ai
sensi del precitato art. 104 dello Statuto; violazione degli articoli
117 e 119 della Costituzione, anche in combinato disposto con l'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; violazione del
principio di leale collaborazione, anche in relazione all'art. 120
della Costituzione; violazione dell'art. 3 della Costituzione e del
principio di ragionevolezza.
Come esposto in fatto, il comma 865 dell'art. 1 della legge di
bilancio dispone che, per gli enti del Servizio sanitario nazionale
che non rispettano i tempi di pagamento previsti dalla legislazione
vigente, le regioni e le province autonome, in relazione al
rispettivo servizio sanitario, provvedono ad integrare i contratti
dei relativi direttori generali e dei direttori amministrativi
inserendo uno specifico obiettivo volto al rispetto dei tempi di
pagamento ai fini del riconoscimento dell'indennita' di risultato,
con la precisazione, in particolare, che la quota della citata
indennita' di risultato condizionata al predetto obiettivo non possa
essere inferiore al 30 per cento dell'indennita' stessa e definendone
le relative condizioni per il riconoscimento.
L'ultimo periodo del successivo comma 866 prevede poi l'obbligo
per le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
di Bolzano di relazionare al Tavolo di verifica degli adempimenti
regionali di cui all'art. 12 dell'intesa tra lo Stato, le regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano, del 23 marzo 2005, sullo
stato di applicazione del comma 865.
E' evidente che trattasi di norme di estremo dettaglio che
pongono anche a carico delle province autonome precisi obblighi e
adempimenti.
A riguardo va anche tenuto conto del comma 858 dell'art. 1, il
quale specifica che le disposizioni di cui ai commi da 859 a 872
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione.
Pur avendo codesta Ecc.ma Corte piu' volte affermato che
l'autoqualificazione operata dal legislatore e' priva di carattere
precettivo e non determina alcun effetto vincolante (sent. n.
121/2014, n. 39/2014, n. 94/2018), dall'analisi delle norme in
questione emerge la non correttezza della qualificazione legislativa,
in quanto esse, anziche' esprimere principi di coordinamento della
finanza pubblica, sono norme specifiche e di estremo dettaglio che
pretendono di trovare diretta applicazione nell'ordinamento
provinciale.
E', quindi, indubbio che le predette disposizioni violano
l'autonomia riconosciuta alla Provincia autonoma di Bolzano.
Infatti, lo Statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige/Südtirol
(decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670)
attribuisce alla regione potesta' legislativa esclusiva in materia di
ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri (art. 4, n. 7, St.) e
alle province autonome per Statuto sono attribuite la potesta'
legislativa esclusiva in materia di organizzazione dei propri uffici
e del relativo personale (art. 8, n. 1, St.) e quella concorrente in
materia di igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed
ospedaliera (art. 9, n. 10, St.) e vi esercita anche la
corrispondente potesta' amministrativa (art. 16 St.).
Con la riforma del titolo V della parte II della Costituzione,
l'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3, ha confermato la potesta' legislativa delle province autonome,
estendendola alla materia «tutela della salute» di portata piu'
ampia, secondo quanto affermato da codesta Ecc.ma Corte con la
sentenza n. 328/2006.
Secondo tale sentenza, che richiama anche alcuni precedenti, la
sanita' e' ripartita fra la materia di competenza regionale
concorrente della «tutela della salute», che deve essere intesa come
«assai piu' ampia rispetto alla precedente materia assistenza
sanitaria e ospedaliera» (sent. n. 181/2006 e n. 270/2005), e quella
dell'organizzazione sanitaria, in cui le regioni possono adottare
«una propria disciplina anche sostitutiva di quella statale» (sent.
n. 510/2002).
Le relative norme di attuazione allo Statuto di autonomia
attribuiscono alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol la disciplina
del modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari,
mentre alle Province autonome competono le potesta' legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari nonche' lo stato giuridico ed economico
del personale ad essi addetto (art. 2 del decreto del Presidente
della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474).
In applicazione di questo principio l'art. 1 della legge
regionale 20 gennaio 1992, n. 1, recante «Norme sulle modalita' di
gestione delle funzioni dirette alla tutela della salute», prevede
che le funzioni dirette alla tutela della salute possano essere
gestite mediante aziende speciali con autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale e contabile, attribuendo alla potesta'
legislativa delle Province autonome di Trento e di Bolzano la
disciplina delle dimensioni, del numero, delle modalita' di
funzionamento e dell'organizzazione delle predette aziende.
In merito assume particolare rilevanza che il Servizio sanitario
provinciale sul territorio della Provincia autonoma di Bolzano viene
finanziato esclusivamente dalla stessa.
Dispone, infatti, l'art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre
1994, n. 724, che le Province autonome di Trento e di Bolzano, cosi'
come la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, provvedono al
finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi
territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato,
utilizzando prioritariamente le entrate derivanti dai contributi
sanitari (art. 11, comma 9, decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502) e, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci.
A riguardo e' giurisprudenza costante di codesta Ecc.ma Corte che
non e' giustificabile l'imposizione di vincoli di spesa in materia
sanitaria a carico di quegli enti che provvedono autonomamente alla
copertura delle relative spese.
In particolare, con la sentenza n. 231/2017 codesta Ecc.ma Corte,
richiamando diversi precedenti, ha statuito che «[L]'esercizio di
tali competenze, tuttavia, non puo' giustificare l'imposizione di
vincoli di spesa in materia sanitaria a carico di quegli enti che
provvedono autonomamente alla copertura delle relative spese.
Pertanto, le questioni sollevate dalla Provincia autonoma di Trento e
dalla Provincia autonoma di Bolzano in riferimento all'art. 1, commi
541 (nella parte residua), 542, 543 e 544, devono ritenersi non
fondate, a condizione che tali impugnate disposizioni siano
interpretate nel senso che si applicano alle due province senza porre
limiti alla loro autonomia in punto di spesa sanitaria, in quanto non
finanziata dallo Stato.»
Ma, quand'anche le disposizioni di cui al comma 865 costituissero
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, va
considerato che nelle materie attribuite per Statuto alla competenza
delle Province autonome, specifiche norme di attuazione statutaria
(art. 2, decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante «Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento»), prevedono a carico delle medesime l'obbligo di
adeguamento della propria legislazione ai principi e alle norme
costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello Statuto di
autonomia e recati da atto legislativo dello Stato entro i sei mesi
successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta
Ufficiale o nel piu' ampio termine da esso stabilito e che nel
frattempo restano applicabili le disposizioni legislative provinciali
preesistenti.
Questo sistema comporta che una legge statale, dettata in materia
di competenza provinciale, la quale pretenda di far valere
immediatamente e direttamente la propria efficacia anche nel
territorio delle province autonome, prevalendo sulla legislazione
provinciale previgente, debba ritenersi illegittima, per violazione
della norma di attuazione statutaria - non derogabile dalla legge
ordinaria dello Stato nella parte in cui viene ad essa attribuita
tale efficacia. (Corte costituzionale, sent. n. 38/1992, n. 40/1992,
n. 69/1995, n. 380/1997).
E', quindi, evidente che le disposizioni di cui al comma 865
dell'art. 1 sono comunque incompatibili con tale principio statutario
che disciplina l'adeguamento della legislazione provinciale a norme
di principio vincolanti, principio che e' stato di recente confermato
da codesta Corte con la sentenza n. 198/2018.
Inoltre, codesta Ecc.ma Corte ha dichiarato anche
l'illegittimita' di norme statali ricondotte alla materia della
tutela della salute, qualificate dal legislatore come direttamente
applicabili alle province autonome, per il contrasto ravvisato con il
predetto principio (sent. n. 301/2013).
Ad ogni modo, la Provincia autonoma di Bolzano ha esercitato le
proprie competenze, disciplinando l'organizzazione del Servizio
sanitario provinciale con la legge provinciale 21 aprile 2017, n. 3,
recante «Struttura organizzativa del Servizio sanitario provinciale».
Tale legge provinciale disciplina anche il monitoring ed il
controlling dell'Azienda sanitaria dell'Alto Adige nonche' le
modalita' di valutazione dei componenti della direzione dell'Azienda
stessa, anche ai fini della corresponsione di eventuali indennita' di
risultato. Inoltre, e' previsto che nella valutazione si debba tenere
conto del raggiungimento degli obiettivi sanitari e dell'equilibrio
economico dell'Azienda, anche in relazione alla garanzia dei livelli
essenziali di assistenza erogata in condizioni di appropriatezza,
efficienza, efficacia, qualita' e sicurezza
Inoltre, i rapporti finanziari tra lo Stato e le province
autonome sono disciplinati dall'accordo sottoscritto in data 15
ottobre 2014, che ha definito, in modo esaustivo, la natura e misura
della partecipazione delle province autonome ai processi di
risanamento della finanza pubblica e l'entita' del concorso agli
obiettivi di finanza pubblica assicurati dalla regione e dalle
province autonome (Corte costituzionale, sent. n. 103/2018).
Infatti, il titolo VI dello Statuto di autonomia riconosce alla
regione ed alle province autonome una particolare autonomia di
carattere finanziario.
A riguardo rileva l'art. 79 dello stesso Statuto, il quale
definisce in modo esaustivo i termini e le modalita' del concorso
delle province autonome al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarieta', nonche' all'assolvimento degli
obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario,
dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento
della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale, per cui
alle stesse non si applicano le misure adottate per le regioni e per
gli altri enti nel restante territorio nazionale.
Prevede, in particolare il comma 4 di detto articolo che le
province autonome provvedono per gli enti del sistema territoriale
regionale integrato (tra cui rientrano anche gli enti del servizio
sanitario provinciale) alle finalita' di coordinamento della finanza
pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello
Stato, adeguando la propria legislazione secondo lo specifico
meccanismo di cui al gia' citato art. 2, decreto legislativo n.
266/1992 e, quindi, adottando autonome misure di razionalizzazione e
contenimento della spesa.
Anche la giurisprudenza costituzionale consolidata ha
riconosciuto con specifico riferimento all'organizzazione sanitaria,
nonche' all'autonomo finanziamento della spesa sanitaria da parte
delle province autonome, l'esclusione di queste ultime
dall'operativita' diretta delle norme statali di coordinamento della
finanza pubblica nella materia.
E con la sentenza n. 103/2018 codesta Ecc.ma Corte ha precisato
che l'accordo concluso tra il Governo, la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di
Bolzano in data 15 ottobre 2014 ai sensi dell'art. 104 dello Statuto
di autonomia e' l'unico (tra quelli conclusi nel medesimo periodo da
tutte le autonome speciali) a godere di una particolare stabilita',
in quanto, nel ridefinire complessivamente, fino al 2022, i rapporti
finanziari tra lo Stato ed i predetti enti, esclude la possibilita'
di modifiche peggiorative, salvo esigenze eccezionali di finanza
pubblica e per importi predeterminati gia' nelle clausole del patto.
Esso, dunque, e' l'unico che subordina espressamente l'imposizione di
ulteriori contributi al risanamento della finanza pubblica al
ricorrere di specifiche condizioni, idonee a limitare il potere
unilaterale dello Stato perfino sotto il profilo dell'an.
Il sistema introdotto con le disposizioni oggetto di censura di
incostituzionalita' non e', quindi, coerente con il quadro delle
relazioni finanziarie tra lo Stato e la Provincia autonoma di Bolzano
delineato dallo Statuto di autonomia e dalle relative norme di
attuazione.
Le norme qui censurate sono in ogni caso illegittime, anche
perche' sono state emanate senza alcuna forma di intesa o di
collaborazione con la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e
le Province autonome di Trento e di Bolzano e, quindi, si pongono
comunque in contrasto con i predetti parametri statutari e con il
principio costituzionale di leale collaborazione che deve informare i
rapporti tra lo Stato e, per quanto qui piu' direttamente interessa,
le Province autonome, risolvendosi in un intervento statale
unilaterale, immediatamente vincolante per le amministrazioni
destinatarie delle prescrizioni dalle stesse recate.
Posto che la modificazione dell'assetto dei rapporti in materia
finanziaria, in quanto trovanti specifica ed espressa disciplina
nello Statuto di autonomia, implicherebbe la modifica dello Statuto
stesso, con il peculiare meccanismo delineato dagli articoli 103 e
104, deve escludersi che con disposizione di legge ordinaria sia
possibile incidere sulle sopra richiamate prescrizioni dello Statuto
di autonomia (art. 103), a meno che non via sia il preventivo
consenso della provincia interessata (art. 104).
E va ancora una volta ribadito che e' giurisprudenza
costituzionale costante che lo Stato non ha titolo a dettare norme di
coordinamento finanziario quando non concorre al finanziamento
dell'ente autonomo, nella specie della spesa sanitaria, per cui
risulta evidente anche la violazione degli articoli 117, terzo e
quarto comma, e 119, secondo comma, della Costituzione.
Ne consegue che le norme di cui ai commi 865 e 866 dell'art. 1
della legge di bilancio, in quanto contengono norme di dettaglio
ovvero misure puntuali, quali precetti direttamente vincolanti anche
per la Provincia autonoma di Bolzano, e non solo principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, sono lesive
della potesta' legislativa, regolamentare ed amministrativa della
stessa in materia di organizzazione dei propri uffici e del relativo
personale nonche' di tutela della salute e di assistenza sanitaria
che comprende l'organizzazione del servizio sanitario, dell'autonomia
finanziaria delle medesime, anche di spesa, nel settore sanitario.
Inoltre, le stesse sono in contrasto con la disciplina di rango
costituzionale recante l'obbligo di adeguamento della legislazione
della Provincia autonoma di Bolzano alle norme di principio in luogo
della diretta applicazione della normativa statale o, comunque, con
l'art. 107 dello Statuto di autonomia.
A riguardo va ancora una volta ribadito che sono illegittime le
norme statali che non si articolano in enunciati generali
riconducibili alla categoria dei principi, ma pongono in essere una
disciplina di dettaglio e che lo Stato non ha titolo per dettare
norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalita' di
contenimento di una spesa sanitaria interamente sostenuta dalle
autonomie speciali che vi provvedono (sent. n. 125/2015 e n.
231/2017).
Per tutte queste considerazioni, alla Provincia autonoma di
Bolzano nemmeno non puo' essere imposto l'obbligo di relazionare al
Tavolo di verifica degli adempimenti regionali previsto dall'art. 12
dell'Intesa tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano, del 23 marzo 2005, sullo stato di applicazione del
comma 865, obbligo previsto all'ultimo periodo del comma 866 della
legge n. 145/2018, rapportandosi la stessa con il detto Tavolo a
titolo di leale collaborazione.
Pertanto, anche tale disposizione risulta in contrasto con le
disposizioni di rango costituzionale e statutario sopra citate e con
il principio di leale collaborazione, anche in relazione all'art. 120
della Costituzione, oltre che con l'art. 3 della Costituzione e con
il principio di ragionevolezza, posto che la richiamata Intesa
contiene un'espressa disposizione di salvaguardia della specialita'
delle province autonome.
Pertanto, ove le citate disposizioni dovessero ritenersi
direttamente applicabili anche alla Provincia autonoma di Bolzano,
nonostante la clausola di salvaguardia di cui al comma 1130 dell'art.
1 della stessa legge, le stesse non potrebbero andare esenti dalle
censure di incostituzionalita' sopra articolate.